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毫無疑問，這是大勢所趨。但這個轉變由漢帝國來完成，卻未嘗沒有機緣巧合。作為平民建立的王朝，西漢開創了一個“布衣將相之局”，不但“其君既起自布衣，其臣亦自多亡命無賴之徒”，10而且其后也往往出身卑賤。景帝王皇后是再嫁女，武帝衛皇后衛子夫、成帝趙皇后趙飛燕則是歌妓，照樣母儀天下，也沒人說三道四。

文吏為官更不足為奇。大秦傳統仍在，蕭何、曹參也都是文吏出身。何況文吏受過專業訓練。事歸文吏，便保證了國家機器的正常運行，可謂“專家治國”。

這，就是公孫弘和張湯平步青云的背景。

然而公孫弘和張湯又是不同的。他們代表著兩種思想：

儒家和法家；兩種官僚：文官和文吏；兩種仕途：文學和吏道；甚至兩種政治：官治和吏治。

只不過，要弄清楚這些，并回答前面的問題，還必須先講清楚官僚制度。

中央與地方

官僚制度的第一要素，是機構。

機構分為中央和地方。

中央的是政府機構，地方的是政權機構。

具有政治意義的“中央”一詞，最早見于《韓非子》，原文為“事在四方，要在中央”。11這說明戰國末年集權制已成定局，中央與地方的關系也提到了議事日程。

但，中央的真正建立卻要到秦漢。

秦漢帝國的中央，結構和層次非常清楚。機構，是皇宮、相府、卿寺；首長，則是皇帝、三公、九卿。皇帝在漢代也被叫做縣官，宋代則叫官家。這就是說，皇帝不但是天子，是君主，也是最大的官僚。

帝國的政治，豈非官治天下？

中央首長的分工也很明確。皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，九卿是政府部長。宰相三公，丞相管行政，太尉管軍事，御史大夫管監察，三權分列。至于九卿和九寺，則官職與官署同名，其職責是：

太常，負責宗廟禮儀和皇家祭祀；光碌勛，負責宮殿大門和宮中宿衛；衛尉，負責宮城屯兵；太仆，負責皇宮車馬和皇帝出行；廷尉，負責刑律；大鴻臚，負責蠻邦事務；宗正，負責皇親國戚；大司農，負責國家經濟；少府，負責工商稅務（用作皇帝私房錢），以及皇帝的飲食起居、醫療保健、文化娛樂；中尉，負責京城保衛。

顯然，這里面只有大司農（財政部長）、大鴻臚（外交部長）、廷尉（公安部長）和中尉（首都衛戍司令），可以算是中央政府官員。其余，則都是皇帝的家臣：郎中令是門房和侍衛隊長，衛尉是近衛軍司令，太仆是馬車夫，太常、宗正和少府則是皇帝的大管家。

這實在不太像政府。

然而皇帝的家臣，卻又同時管國務。比如擔任顧問的博士，便隸屬于太常；負責議論的大夫，便隸屬于郎中令；作為秘書的尚書，則隸屬于少府。

家國一體，公私不分，皇家事務和國家政務混為一談，這些都是典型的封建特色──家天下。

其實就連宰相，也一樣。邦國時代，天子、諸侯、大夫的家臣，在內打理家務叫宰，出門擔任副官叫相。宰相這個詞，也是封建殘余。

封建殘余的徹底鏟除，要到隋唐。那時，三省六部制取代了三公九卿制，帝國中央才像模像樣地有了政府。秦漢兩代的組織變革，則主要不在中央，而在地方。

秦和西漢的地方政權都是兩級：郡和縣。縣屬郡，郡屬中央。中央是最高權力機關，郡縣是下屬機構，其長官則由中央任命，所以叫“中央集權的郡縣制”。

郡縣制的根基在縣。

漢代縣的長官不叫縣官（縣官是皇帝），叫縣令或縣長（大縣叫令，小縣叫長）。縣令或縣長的佐屬，是縣丞和縣尉。縣丞管文書、谷倉和監獄，相當于副縣長（丞即副職）。

縣尉管治安，捕盜賊，相當于公安局長。

但，縣令和縣長是官，縣丞和縣尉是吏，他們的品秩（讀如志，俸祿）也不一樣：縣令六百石到千石（讀如但），

縣長三百石到五百石。縣丞和縣尉二百石到四百石，叫長吏（長讀如掌）。級別更低的叫少吏（少讀如紹），秩百石。

縣的上級則是郡。

秦和漢初，郡的主官有三個：郡守（漢景帝時改名為太守）、郡尉（漢景帝時改名為都尉）、郡監（漢武帝時被取消）。郡守管行政，郡尉管軍事，郡監管監察，正好對應著中央政府的丞相、太尉、御史大夫。

官名如此，官署亦然。漢代郡的官署稱府（郡府），也稱朝（郡朝）。縣的官署則稱廷（縣廷），也稱寺（縣寺）。郡曰朝，縣曰廷，合起來就是朝廷。郡曰府，縣曰寺，豈非對應著中央的相府和卿寺？

也許，這正好說明郡縣是中央的分支，也說明秦漢兩代重視地方。漢宣帝就說，要保證地方上“政平訟理”，只能靠好的郡守。13實際上郡官的地位不低。比如品秩，九卿“中二千石”（月谷一百八十斛），郡守“二千石”（月谷一百二十斛），郡尉“比二千石”（月谷一百斛），而且郡守和郡尉都是銀印青綬，跟九卿和御史大夫一樣。

因此，郡尉升為郡守，郡守轉為九卿，都不困難。直接升為御史大夫的也有，比如上黨郡守任敖，淮陽郡守申屠嘉（申屠嘉后來還做了丞相）。同樣，九卿轉任郡守也不算降職，中央與地方的關系并不隔膜。

更重要的是，中央、郡、縣，只有三級。層級少，管理就方便。下情不難上達，政令亦很通暢，可謂效率高而成本低。如果將郡數控制在八十以內，每郡下轄十到二十個縣，對于中央集權的大國應該說是最合理的安排。

然而東漢以后，中央與地方的關系不再簡捷，層級也越來越多。東漢，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、撫。

當然，明清的總督和巡撫，從理論上講都是中央派駐地方之專員，也都兼有中央政府的官職和官銜，嚴格地說不算地方官。布政使和按察使，才是省長。唐的道，宋的路，元代的行省，剛開始也不是行政區。但，縣的上級機關和上級領導越來越多，卻是不爭的事實。

這就與漢武帝有關。因為最早成為郡縣之上行政區域的州，便正是漢武帝的發明。

那就從州說起。

牧民與牧官

作為地方行政長官的州官，漢代叫州牧。

牧，是很早就有的官名。堯舜時代有十二牧，其實是大部落的酋長，兼任部落聯盟的職務。十二牧之上，還有四岳，其實是小聯盟的盟主。后來，牧，慢慢成為治民之官的稱謂，叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。

管理人民，就像放牧一樣嗎？

是。被漢武帝樹為道德楷模的愛國商人卜式，就是這么認為的。當時卜式捐款甚多，卻不肯做官。于是漢武帝便說，你到朕的上林苑去放羊吧！

結果，上林苑的羊被卜式養得肥肥大大。

漢武帝大為贊賞。

卜式卻說，管理老百姓，也跟放羊一樣啦！

漢武帝聽他這么說，便讓他做了縣令。沒想到，卜式先后擔任縣令的兩個縣，一派祥和太平。14縣令也好，郡守也罷，豈非牧？

實際上，地方官就是帝國的牧羊人，他們的轄區也就是牧區。好一點的牧羊人如卜式，基本上無為而治順其自然；兇一點如寧成，便被批評為“如狼牧羊”。15這樣看，州官叫州牧，并不奇怪。

不過，漢武帝設州之時，派出的官員不叫州牧，叫刺史。刺史的任務也不是牧民，而是牧官。他們要管的，是郡守和郡尉，縣令和縣長。